具体分析课后辅导治理的政策历史和政策要点。本文于2021-03-07发布，因归拢资料而再次发布，有删减。（研究政策的时候，只是觉得政策会收紧进行限制，没想到学科辅导这个行业直接从政策面被消灭）

习近平：培训乱象这个问题还要继续解决——

3月6日，习近平在看望参加全国政协会议的医药卫生界教育界委员时表示：“（校外）培训乱象，可以说是很难治理的顽瘴痼疾。家长们一方面都希望孩子身心健康，有个幸福的童年；另一方面唯恐孩子输在分数竞争的起跑线上。别的孩子都学那么多，咱们不学一下还行啊？于是争先恐后。这个问题还要继续解决。”

关于校外培训，2021年的两会代表委员有大量建言¹，而且很多直接剑指校外培训，表达了忧虑——

1. 全国政协委员、中国社会科学院外国文学研究所所长陈众议：倡议彻底取缔校外培训机构
2. 全国人大代表、九龙坡区谢家湾小学党委副书记、校长刘希娅：切断校外补习与学校升学的利益链条
3. 全国政协委员俞金尧：禁止校外机构培训中小学必修课
4. 全国政协委员、清华大学教授孟安明：禁止在职中小学老师有偿补课
5. 全国政协委员、农工党重庆市委会副主委、西南大学文学院院长王本朝：及时查处和清理违规违法的培训机构
6. 全国政协委员、中国社会科学院大学校长张政文：开展培训机构专项治理
7. 全国政协委员，浙江省知识分子联谊会会长、杭州师范大学原校长杜卫：对学校教育教学形成冲击令人担忧
8. 全国人大代表、宁波市镇海中学党委书记张咏梅：高昂培训费用造成新的教育不公
9. 全国政协委员、民进上海市委专职副主委胡卫：让培训机构回到本源
10. 全国政协委员、广东省政协副主席李心：规范在线教育，禁止“校外校”“班外班”
11. 全国人大代表陆亚萍：积极探索建立“校内休息、校外配餐”课后延伸服务工作机制
12. ……

与此同时，在政策面的关注甚至是“喊打喊杀”的同时，也可以看到校外培训（包括在线教育）所出现的融资热、广告热、招聘热、下沉热等的火爆。

政策面的忧虑与产业面的火爆之间出现的矛盾，是值得深入去研究的命题。其中一个重要的问题是，这样的矛盾会导致校外培训产生什么样的变化？

从研究角度，欲知所往须知其来。所以，本文核心回顾校外培训的历程，从中去寻找校外培训可能的走向。

当说“校外培训”时在说什么

在教育领域，各种目标、各种内容、各种理论、各种对象、各种模式等，所涉及的面很广，所谓萝卜白菜各有所爱，无法有效分析。比如美术的学习，有因为爱好有又因为艺考有因为给孩子找个托管的地方，需求不同，事情的本质不同。

但是，有一个领域是我们共同在意的，不管是国家、学校、公司、父母、学生几乎都关注的——就是与考试、升学、分数相关的领域，这就是校外培训的课后学科辅导。

这是政策关注的要点，因为涉及到国家公平稳定和人才素质；这是商业关注的要点，因为涉及到用户普遍需求和刚性需求；这是家长关注的要点，因为涉及到孩子发展和阶层幸福……

1999年马克.贝磊发表《影子教育系统：私人补习及其对规划者的影响》作为开端，对于关注考试、升学、分数的校外培训成为了一个持续的研究对象，被称为影子教育。其对影子教育的定义²，可以借用来理解“课后辅导”：

补充性：针对中小学已有科目的补习。例如不包括诸如少数民族家庭为让子女学习学校不开设的本族语言课程而安排的补习；

私有性：付费的课外补习，不包括教师出于责任和义务无偿提供的帮助、或亲属和社区成员提供的免费辅导；

学科类：尤指语言、数学及其他被纳入考试范围的学术类科目的补习，不包括音乐、艺术、体育等非学术类科目的培训。

将对校外培训的研究，限定在影子教育所涉及的部分，即满足补充性、私有性、学科类这三个特征的校外培训，也就是学科课后辅导。虽然，课后辅导的模式很多[3]，比如在线或线下、1对1或小班等。但是，只要符合以上三个特征的均可以看作此类。

新中国课后辅导的历史

1950年代，私立教育退出中国教育体系，更不用说商业化的课后辅导。但在1978年后的几十年里，中国的课后辅导迅猛发展，成为世界上最大的校外培训产业。符合以上定义的课后辅导的发展几乎与改革开放同步。

结合张薇³、潘冬冬⁴等专家的划分，将改革开放以来课后辅导的历史分为如下五个阶段：

1. 1978年-1998年，校内补课及家教的萌芽期
2. 1999年-2003年，课后辅导机构兴起的转变过渡期
3. 2004年-2009年，课后辅导机构快速发展期
4. 2010年-2016年，辅导机构标准化与在线化沉淀期
5. 2016年之后，在线教育爆发与新监管时期

1978-1998，校内补课及家教的萌芽期

1977年，邓小平复出，恢复了中断十年的高考。高考制度的恢复，推动了中小学教育秩序的恢复和发展。伴随着高考和之后的中小学重点学校制度的恢复，升学竞争逐渐激烈，直接推动了这一时期校内补课和家教的发展。

但是，校内补课逐渐发生了一些明显变形：一是补课范围逐步扩大——从差生到所有学生，从中学生到小学生，从毕业班到非毕业班；二是补课时间逐渐延长；三是补课费用越来越高，很多学校和老师一开始都是无偿对学生进行补课，但是后来收费却越来越高。

补课的这种发展，使得中小学生的课业负担越来越重，国家不得不出台一系列政策来对中小学生进行减负，如1988年《关于减轻小学生课业负担过重的若干规定》 ，1994年 《关于全面贯彻教育方针, 减轻中小学生过重课业负担的意见》等减负政策的 “靶心” ，主要是学校内、课堂内的学业负担。

而校外学科辅导最广泛的形式是家教，包括公办学校教师、退休教师、兼职的大学生等，流行的组织形式是家教公司或家教中介。比如成立于1984年的上海交通大学学生勤工俭学中心，就是昂立教育(SH:600661)的前身。在这一时期，没有课后辅导机构的原因是，中小学商业辅导处于法律的灰色地带。因为1986年出台的《中华人民共和国义务教育法》 规定了义务教育的公益性。

1998-2003，课后辅导机构兴起的转变时期

1999年颁布的 《中共中央国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》指出减负已变得刻不容缓。为了配合该《决定》，2000年教育部颁布《关于在小学减轻学生过重负担的紧急通知》，在以往的禁止公办学校补课的基础上增加了 “更不得收费上课、 有偿补课” 这一禁止规定。

而另一方面《决定》提出要“进一步解放思想、转变观念，积极鼓励和支持社会力量以多种形式办学……凡符合国家有关法律法规的办学形式，均可大胆试验” 这一号召。

“一禁止” 和 “一号召” 的反差，在课后辅导需求没有降低的背景下，推动了课外补习从以往的公办学校及其教师自办向民办补习机构的转移。

2002年12月28日，通过的《中华人民共和国民办教育促进法》，该法第五十一条规定 “出资人可以从办学结余中取得合理回报” 。虽然合理回报存在争议，但是解决了义务教育阶段的营利性课后辅导机构的合法性问题。《民促法》成为我国教育产业资本化的开端，也推动了此前的个人化或中介化的家教、家教公司向正规化的学科辅导机构转变。在1999年到2003年到四年间，龙文教育（1999）、诺亚舟（1999）、京翰教育（2000）、学大教育（2001）、清北学堂（2002）、好未来（2003）等一众未来市场扬名的课后辅导机构成立。

2004-2009，辅导机构野蛮生长的快速发展期

政府减轻中小学生负担的政策，禁止学校加速教学和提供辅导，缩短了学校的上课时间，增加了一些家长的焦虑，家长转向校外课后辅导，催生出巨大的辅导需求，学科辅导市场空前扩大，再加上这一时期相关监管政策不健全，辅导机构迎来了快速扩张甚至是疯狂扩张的 “黄金时代”。

这一阶段吸引了风险投资者越来越多的兴趣，许多家教机构从主流学校获得了教科书、教材、家庭作业和试卷，得到了家教和老师的帮助。除了老师之外，还雇佣来自名牌大学的学生，利用这些大学的声望来打造他们的服务品牌，到这个阶段结束主要参与者开始建立了独立的教学、研究和管理团队，专业化程度越来越高。

这一时期补习机构的扩张，主要包括以下几个方面: 规模的扩张、 学科的扩张、 目标群体的扩张、方式的扩张。现今传统学科辅导行业巨头基本都是在这一时期快速发展壮大的。

比如，2004 年学大教育开始由家教中介向补习机构转型；龙文教育，于2006年提出 “1对1个性化全日制” 补习模式，5 年之后的 2011 年，已号称 “全中国规模最大的中小学课外辅导机构”；好未来也开始由小型家教补习班开始正规化经营，2010年在纽交所上市时，在北京、上海、深圳、广州、天津和武汉已拥有了109个学习中心、87个服务中心和647名全职教师；而新东方2008年创办的优能中学将补习内容扩展到了全科。

2010-2016，辅导机构标准化与在线教育沉淀时

2010年到2016年学科辅导机构进一步发展，伴随着标准化与在线化的过程。

处于前列的机构内部，劳动分工加深，在教研、教学、客户服务、市场营销、品牌推广和教育技术等方面等得到专业发展，标准化和专业化程度进一步提升。

另外一方面，教育技术的快速发展使得在线辅导更具商业吸引力，资本开始密集进入在线教育的投资，学科辅导成为资本市场的热门目标，以在线教育如作业帮、猿辅导、跟谁学为代表的校外培训巨头，均在这个阶段成立。这构成了学科辅导下一个阶段的一股关键力量。

2016以后，在线教育爆发与新监管时期

2016年开始，学而思网校开始主打直播+辅导的双师模式，奠定了课后学科辅导的主流模式。双师模式从经济模型角度，降低了对主讲老师的依赖，降低了边际成本，有了规模化的可能。

基于此模式，在技术和资本的加持下，新兴技术公司例如作业帮、猿辅导、跟谁学、一起教育等均陆续进入了在线学科辅导的领域；而传统的学科辅导机构并没有放松，在线下业务扩展的同时，也纷纷试水在线学科辅导业务。疯狂的资本推动着铺天盖地的广告，将在线教育进一步推向大众。而2020年新冠疫情将在线教育渗透率从2013年6.8%、2019年的15%、2020年的85%。

随着进一步扩展市场，课后辅导的与学校教育间的关系，将变得更加敏感和复杂。比如在线教育除了广告的获客渠道，也开始进行线下推广的方式，如猿辅导在着手建立一个有1000多人的地推团队；作业帮将地面获客作为了重点渠道之一，且从2020年开始寻求收购地面机构⁵。具有更强可获得性和可负担性的在线课后学科辅导，与学校教育之间接触将越来越深入。

另一方面，2016年11月通过的新的 《民办教育促进法》于2017年9月开始正式施行，民办学校由此进入作为营利性学校和非营利性学校分类管理的新阶段。这一方面彻底明确了补习机构作为营利性机构的合法地位，为补习机构登录国内资本市场扫清了障碍；另一方面则是此后政府部门对于补习机构的监管、 整治力度明显加强。

监管层面的关键出现在2018年。2018年2月教育部等四部门联合下发了《 教育部办公厅等四部门关于切实减轻中小学生课外负担开展校外培训机构专项治理行动的通知》，一个月后教育部颁布了 《教育部办公厅关于加快推进校外培训机构专项治理工作的通知》。2018年8月22日，基于对《 通知》实施情况的评估，国务院办公厅发布了《关于规范校外培训机构发展的意见》。

这是第一个在国家层面上提出规范校外培训机构发展的系统性文件，标志着校外培训被单独列为一个教育领域进行管理，课后辅导的法律地位逐步在被明确。但目前的简单还是在表面的，监管的具体指向还有待观察。

通过资本、技术、模式的影响，课后辅导在用户渗透率不断加深。同时，与官方的学校体系的交融变深变多，两者的关系和边界有待重新定义。而虽然2018年开始给予了课后辅导相对明确的法律地位，但是其近两年的快速变化，相信是监管者没有设想到的，基于这样的新形式，监管政策的变化是一个有待观察的命题。

如前文所说，考试、升学、分数相关的领域，是国家、学校、公司、父母、学生几乎都关注的领域，这并不是纯粹的商业，这也是学科辅导往后走的一个最大不确定性。而这会带来的各方力量博弈，不会亚于对金融领域的重视。

而这轮博弈的结果，可以预期的是基本会确定今后中国课后辅导的格局。站在2021年的今天，从宏观视角看学科辅导的原因，好奇它的走向。

课后辅导的政策关注点

前文基于课后辅导关键政策、重大事件作为节点，粗略勾勒了课后辅导的历程，对于课后辅导的脉络有了一个简单了解。

但是这个故事讲得过于粗糙，很多细节无法把握。毕竟，课后辅导中，参与了大量的主体与大量诉求——

1. 一些家长利用课后辅导来规划子女的教育，而这种方式是在学校不能采用；
2. 一些学生将课后辅导当作成就感、社交、满足父母期待等的方式；
3. 一些学校使用课后辅导来确保在政府进行减负教育改革的情况下取得成绩；
4. 一些老师会将课后辅导作为提升班级成绩的手段或者会以此来补充收入；
5. 国家关注课后辅导带来的不公平、家庭负担、人才素质还有就业税收；
6. 风险投资者利用课后辅导来积累资本；
7. 技术公司则利用课后辅导来获取资本和数据；
8. 从国际的角度，地区之间治理模式、运作模式还有跨国课后辅导公司的影响，也是视角；
9. …

正是与主体的这些关系，是课后辅导的土壤和环境，在产生、促进、制约、影响着课后辅导的发展。

从与这些主体中的关系中，归纳了如下的一些命题，以此将课后辅导这个复杂系统解构，便于从可把握的角度来认识——

中国课后辅导治理政策

自改革开放以来，我国关于校外培训治理的政策文件，已有60多份。

2018年的《通知》和《意见》，是第一个在国家层面上提出规范校外培训机构发展的系统性文件，标志着校外培训被单独列为一个教育领域进行管理。也是首次对校外培训的内容、时间、师资这些教育相关的内容进行管理，而不仅仅是商业层面的合规进行管理。

但市场就业影响面来看，据统计课后辅导在2016年提供700万至850 万岗位、市场规模超过8000亿元、参加学生规模超过1.37亿人次⁶，课后辅导已经是一个涉及就业、税收、用户、资本的利益集团。

而同时，2017年学前和基础教育阶段全国家庭生均教育支出负担率为13.2%⁷，纯教育开支对家庭压力较大。

那么，中国课后辅导治理政策的核心目标是什么？会通过什么方式来实现这些目标？治理到成本和抓手会是什么？

教育目标与课后辅导的冲突

好分数、好学校、好专业这是明面上的教育产出，这也是应试追求的核心，这也是课后辅导可被感知的部分。

但是，成绩与能力无法完全挂钩，能力与产出无法完全挂钩，产出与幸福完全挂钩。当唯分数论，而牺牲孩子综合素质；当全面发展，而牺牲孩子自主探索，教育目标是否会发生变化？这个变化过程又是如何发生？ 而作为指挥棒到高考，是否会做出变化和创新。这个问题，从国家、学校、老师、父母、学生的视角下，分别是什么答案？可操作性的答案是什么？课后辅导是在教育目标的达成上起到了什么作用？高考制度到变化方向和动因是什么？

中小学减负政策与课后辅导的冲突

1983年《关于全日制普通中学全面贯彻党的教育方针,纠正片面追求升学率倾向的十项规定(试行草案)》开始，减负政策就伴随着教育改革，自改革开放以来国家已颁布了16部以上减负文件。

但似乎并没有真正让学生和家长轻松下来，相反更在家长焦虑，在时间和空间上更为校外培训提供了环境。减负政策也深深被百姓诟病，甚至被冠以“精英教育”的阴谋论。

那么，减负政策有什么样的历史？背后有国家什么样的关注点考量？这样的考量对于课后辅导的影响是什么？

禁止学校和老师补课

2000 年教育部颁布《关于在小学减轻学生过重负担的紧急通知》，在以往的禁止公办学校补课的基础上增加了 “更不得收费上课、有偿补课” 的规定，在之后的2009年、2012年、2015年均有类似的规章制度。

这背后有关于减负问题、关于教育腐败问题，但禁止政策却带来了家长更大的成本，包括了课后辅导、看护陪伴等成本。

那么，禁止学校和老师补课是否有更好的方式？学校和老师对于校外学科辅导的态度是什么？

重点学校制度的影响

1978年，教育部制定《关于办好一批重点中小学的试行方案》，重点中学设备费等于9所非重点中学设备费总和的9倍。⁸

2006年新《义务教育法》禁止办重点学校，但收效甚微。重点学校在人们心中留下的印象和资源的事实不均的“名亡实存”，没有进入重点学校就意味着输在起跑线上的现象明显，这加剧了竞争也加剧了家长对课后学科辅导对需要。学区房可以算是重点学校的另外一个副产物，当然这也是政策的抓手。

那么，重点学校制度的历史是什么？为什么现在教育资源的不均衡有加强的趋势？这个趋势对于课后辅导的影响是什么？

欧美等课后辅导现状对比

如果说日韩等与中国同处东亚儒家文化圈，对于应试具有天然的心理接纳度。

那么，在刻板印象中，天然属于快乐教育、素质教育的欧美，课后辅导的现状是什么样的？

全球课后辅导政策对比

2004年，卢武铉政府以 “重建公立教育系统, 减少影子教育开支” 为目标部署教育改革。在课后辅导层面，主要是纳入到学校教育体系，如简历EBS网络学习平台，以满足高中生的学习需求；提供不同类别的补充性课程，以满足初中生的学习需求；提供课外学校服务，以解决小学放学后的教育问题。⁹

类似的政策在朴槿惠执政时期得到加强。从2014年开始向所有学生提供至下午5点的免费课外学校服务，对于有特殊需求的学生提供至晚上10点的免费课外学校服务。

相对治理起步较晚的中国，韩日在校外培训治理上具有较多的可以对比分析的参考，比如中国2018年《通知》中的20:30宵禁政策，韩国在2009年已开始实施。

那么，这些政策真是情况如何？是否满足了父母与学生的需求？这些政策对于课后辅导的影响是什么？

跨国课后辅导公司的视角

公文式(Kumon)，其总部位于日本，为50个国家的400多万学生提供服务。类似的跨国课后辅导公司包括总部位于美国的 Sylvan，澳大利亚的Kip McGrath以及英国的Oxford Learning等。

这些跨国课后辅导公司的运作模式是什么？如何平衡不同群体和政策的平衡？对于国内辅导公司有什么借鉴意义？

总结

以上是基于课后辅导与相关主体的关系梳理的命题。这不是穷尽和相互独立的梳理，只是可能涉及的一些相关研究命题的归纳。对于上面很多问题的历史梳理，有机会再填坑。

课后辅导在中国、在东亚、在欧美、甚至在世界范围，是越来越显著的社会现象，而且是一个快速变化的现象。即使不以从业者或研究者的角度，仅仅是父母的身份，也不得不参与课后辅导的演化进程。希望基于以上的视角，对课后辅导增进了解的程度，以在课后辅导的浪潮中，心安一些。

本文不能给出关于课后辅导的一些结论，也无意这样做。更为重要的是，欲知所往须知其来。这样的研究的目的，是增进对课后辅导历史和其相关的主体的了解。在这些了解中，结合具体的目标和场景，产生预测和行动的指导意义。

（研究政策的时候，只是觉得政策会收紧进行限制，没想到学科辅导这个行业直接从政策面被消灭）

Reference

[3]:张薇, 马克·贝磊和姜文峰. 2020. 《影子教育比较研究的历史回顾与未来展望》. 华东师范大学学报(教育科学版) 38(11): 21–38.